admin 来源：原创 时间：2008-3-26 9:12:00 浏览次数：

创业带动就业，包含两个内容：一是一切愿意就业且适龄的劳动者能找到适合自己生存、发展的就业岗位或创业机会；二是社会能够为愿意就业或创业并适龄适合者提供相关的劳动就业岗位或创业环境，这两者是一个互动的关系，即人适其岗，岗合人意。强调“创业带动就业”方式，实现社会充分就业，需要制度创新，并大力营造一个民生为本的政策环境。 温家宝总理在今年全国人大政府工作报告中要求，坚持实施积极的就业政策，落实以创业带动就业的方针，加强就业和创业培训，鼓励自谋职业和自主创业，支持创办小型企业。及时看清并把握可能演变成尖锐社会矛盾的“就业与创业”问题，是构建社会主义和谐社会的题中之义，因此，必须正确与准确地审视，结合上海的特点，以人为本地通过制度创新的方式，从根本上确认并解决人的生存权在实现过程中所应该满足的就业与创业的多样性需求，及其从中衍生出的权利义务关系，在上海提供一个人人可以选择的就业与创业环境，进而得以安居乐业地构建和谐社会。

创新制度正当其时

在上海经济社会发展中，谋生型的就业与创业一直是社会广泛关注的一个热点，特别是一部分创业带动就业方式的创业者与现行创业就业制度、政策冲突所形成的一个焦点，一方面是城市管理和市场秩序管理的一个难点问题，另一方面也有可能成为重大事故与矛盾多发的潜在源头。

1、满足创业与就业需求是政府的必然选择。近年来，“新生代”劳动者增量来势迅猛。随着我国人口出生高峰期的周期性效应，上海每年约有20余万博士硕士研究生、大学本科生和大专毕业生需要就业找工作（2007年全国大学毕业生达到495万人，上海为14.3万人）；还有近10万的中专、高中和初中学生需要劳动就业；加上历年历届的“啃老族”的实际存在，“新生代”就业者人数增长很猛，尽管作为一个国际化的经济、贸易、金融、航运城市，上海每年都能消化一部分劳动就业者与投资创业者，但是就业市场还未完全实现政府指导、市场引导、用人单位主导、劳动者择导的局面，还有相当部分的“新生代”未能实现劳动就业或者投资创业的愿望，这是一个不争的事实。

改革开放以来，随着我国法律法规诸如《个体工商户暂行管理条例》、《个人独资企业法》、《合伙企业法》和《一人有限公司法》等相继出台和施行，法律对劳动经营“资本”要求的降低，个体劳动者和自然人投资创业者获取《营业执照》相比过去“门槛”低了许多，确实为创业者或安置劳动者、扩大就业渠道提供了一条有效的途径。然而，许多部门与行业性的“条件式、利益性”的规定，创业型就业者还是会遇到诸如经营场地、行业资金资质、行业许可证等等关卡，对谋生型的创业者与就业者来说，这些“关卡”不是所有人都能跨越的。尽管上海的“非正规就业”政策，暂时安排了一批创业者和安置了一批人，然而他们真正走向市场还是面临许多“壁垒”。大量的“新生代”、“失业”、“失岗”与“失地”人员有待得到就业与创业的实质性扶助，以平等而合格的身份准入市场。

2、城市有效管理的必然选择。近年来，除了“新生代劳动者”自然增长态势猛外，大量外来人员携家带眷，甚至成村结队式地入沪。本市与外地来沪的职工下岗失岗的大量增加，特别是外来人员为了谋生，从事无照无证经营，经营内容复杂，经营场所存在的隐患重重，社会公共安全和公众利益受到严重威胁。政府部门“猫捉老鼠“式的监管已成为城市管理中的一大难题。

在城市管理中，按照政府职能“强化、弱化、转化”的要求，为市民营造一个规范有序、安居乐业的就业创业环境，是政府切实将职能转变到经济调节、市场监督、社会管理和公共服务上来的必由之路。因此，降低并控制社会的失业率；建立充分就业（创业）的制度机制；运用监督与干预手段建立公平竞争的就业（创业）环境；帮助市民有效地实现劳动就业（创业），应作为政府的基本职责和重要目标之一，也是建设法治政府、责任政府和服务政府的基本要求。就上海现状来看，当前就业与创业者在无照经营、社区服务、非正规就业和个体经济中交叉并存；他们或受制于社区经济和市容、卫生多头管辖而权责不清的矛盾之下；或因“居改非”政策滞后而不得不从事无照无证经营，从而不仅让国家税收流失，而且还滋生着对社会公共安全潜在的危险与威胁。因此，现在亟需政府就城市管理中对市民就业、创业、外来人员的生存等发展趋势作出总体分析和判断。立足发展，通过改革现行的就业创业管理体制，调整管理职能，用经济、行政和法律手段，一揽子解决谋生型的就业创业难题。

制度创新贵在突破

政府在创业带动就业方式上的制度创新，既要适应社会的多样化需求，也要进一步激活一切生产要素的活力，因此在创新制度中，要敢于排除与体制机制不相适应的制度障碍。制度创新，挑战的是就业体制与创业者准入市场的登记注册制度。应该说，前者所挑战的体制，随着市场经济体制改革的深化，企业用人的市场化趋势及劳动就业资源的市场化配置，本身通过市场化的手段开始逐步完善，但是创业所涉及的则是经营者准入市场、退出市场的实体性规定与程序性规定，是取得或失去市场主体资格的“成本”问题，涉及到市场运作中的公平性、竞争性、合理性等诸多关系。

1、市场准入制度的由来。国际上，创业者举办企业需要登记注册的制度源于十六、十七世纪的欧洲。当时在西班牙、荷兰、葡萄牙等由政府特许成立的东印度公司，作为股份公司并借着公司之名进行殖民掠夺，因为“个人”企业或公司没有力量也无法来完成这种特殊“经营活动”，政府的特许主义使得这类“有限公司”得以存在。随着经济的发展，为了摆脱封建行会的束缚及对国家政权的依附，经营实体能够以市场主体的地位从事生产经营，开展平等竞争，欧洲各国先后实行了企业登记注册的管理制度。法人公司的登记称之为“商业登记”。然而对于个人企业、合伙企业，乃至个人公司等非法人企业，许多国家的登记注册制度不尽相同，大多是为了国家征税方便，放在税务机关，且称之为“营业登记”。

2、我国的制度改革已经起步。历史上我国也有企业登记注册制度，但对个人及家庭以谋生为主的经营，诸如穿街走巷的小商小贩也是网开一面，只需到某个部门备案（缴纳摊捐）。新中国成立后，逐渐对经营行为实行登记注册。特别是改革开放以来，为解决矛盾日益突出的就业问题，2003年中共中央、国务院就下发通知，就进一步做好下岗失业人员再就业工作提出明确要求，鼓励他们自谋职业自主创业。2005年2月，国家工商行政管理总局颁布《个体工商户分层分类登记管理办法》，规定农村流动小商小贩免予工商登记；对农民在集贸市场或者地方人民政府指定区域内销售自产农副产品免予工商登记，允许他们以备案形式，从事经营活动。2006年上海也颁布了支持与鼓励就业与再就业工程的政策法规。这表明，“涉农”或困难群体中的某些经营活动可以免予登记注册申领营业执照。

3、制度创新是理论与实践的产物。党的十七大为制度创新提供了坚实的理论基础，我们应以科学发展观为统领，以人为本地来积极调整现有政策，从地方立法上寻求突破，客观而公正地解决就业难、创业更难的瓶颈。一是转变观念。要树立就业、创业是人们生存的基本权利，也是政府民生之本的理念。必须把促进自主创业带动就业作为经济社会发展的优先目标，把降低失业率与支持自主创业作为制定和实施国民经济和社会发展战略的根本出发点。二是找准理论支撑点。要在经济全球化条件下，准确把握和客观评析国际创业就业对我国的影响和趋势，将国际社会创业就业的理论与实践新成果为我所用。还原“法人制度”理论的本质属性，进而把法人企业的“商业登记”与非法人企业的创业者自我经营的“营业登记”区别开来；把“法人型的投资者”与“非法人企业创业就业者”的概念、定义、范围、生产经营行为属性、以及民事性质及适用法律与法规区别开来；把社会现行职业分类与“创业者就业者”的职业类别区别开来；三是创新管理制度。要使就业性创业者在理论和实践上真正成为自由择业、创业的社会人，自立门户的市场人，就要在制度上进一步放低“门槛”与简化管理。

总之，营造一个自由就业、自主创业、合法经营的政策环境，既能让愿意自主创业者在解决自己就业的基础上带动他人就业，为实现社会充分就业提供新的途径，同样，也能为上海城市产业结构的调整，特别是第三产业的发展，包括创意产业和服务外包产业的发展，注入新鲜血液和勃勃生机，为上海经济又好又快发展增添新的活力。（作者为上海市工商行政管理局高级统计师）

（来源：文汇报）